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Actes du colloque Nantes-Galatasaray

Article
Publié : 16 mai 2010

L’imbroglio constitutionnel en Turquie (2007-2010)


Jean Marcou, Pensionnaire scientifique à l’IFEA d’Istanbul et Professeur à l’IEP de Grenoble


Table des matières

Texte intégral

Depuis la promulgation de la Constitution ottomane en 1876, la question constitutionnelle a souvent été un enjeu central des mutations politiques en Turquie. En 1908, la Révolution jeune turque se fait aux cris de « Vive la Constitution », il s’agit alors de contraindre le Sultan Abdülhamit de remettre en vigueur la première et la seule constitution ottomane, suspendue en 1878. En 1921, alors même que la guerre d’indépendance fait rage et que la Turquie connaît deux gouvernements, celui de la Grande Assemblée Nationale d’Ankara et celui du Sultan à Istanbul, le premier d’entre eux rédige une Constitution provisoire qui proclame la souveraineté nationale pour conforter sa légitimité. Près de cinquante ans plus tard, la revendication constitutionnelle est encore au cœur des manifestations qui précèdent le renversement du gouvernement Menderes par le coup d’Etat militaire du 27 mai 1960. En 1971, l’intervention militaire plus feutrée qui chasse le gouvernement Demirel se traduit par une révision importante de la Constitution de 1961, connue pour avoir été la loi fondamentale la plus démocratique que la Turquie ait jamais connue. Cette réforme constitutionnelle apparaît comme une répétition générale avant l’avènement du constitutionnalisme sécuritaire de la Constitution de 1982, élaborée après le coup d’Etat militaire de 1980.

Cette Constitution, qui reste la Constitution actuelle de la Turquie, a toujours été contestée. C’est la raison pour laquelle elle a été modifiée à plus d’une quinzaine de reprises. Toutefois, cette contestation a atteint son paroxysme au cours des trois dernières années, dans le cadre de la polarisation, opposant le gouvernement de l’AKP à l’establishment politico-militaire, que connaît le système politique turc depuis les dernières élections législatives et présidentielles. Cette période est très représentative des difficultés que la Turquie a toujours rencontrées pour établir un pacte constitutionnel durable et reconnu par l’ensemble des acteurs politiques et sociaux.

Depuis trois ans, la nécessité de transformer l’ordre constitutionnel revient systématiquement à l’ordre du jour, mais ce projet a emprunté plusieurs voies, tout en étant parfois détourné de ses objectifs fondamentaux par des considérations tactiques de pure opportunité politique. Ainsi parallèlement à un projet global de nouvelle Constitution baptisée « Constitution civile », plusieurs révisions constitutionnelles ont été menées à bien ou tentées. Actuellement, une nouvelle révision constitutionnelle centrée sur les sujets les plus urgents est en cours.

Ces trois années apparaissent donc comme le laboratoire d’un imbroglio constitutionnel turc permanent que nous voudrions évoquer autour de trois axes :

  • la crise constitutionnelle au cœur de la polarisation politique turque ;

  • les ambiguïtés du projet de « Constitution civile » ;

  • le choix d’une révision resserrée et pragmatique

L’intensité des conflits et des polémiques suscités par les projets de transformation constitutionnelle depuis 2007 peut a priori surprendre. Au début du troisième millénaire, en effet, alors que la Turquie venait de voir, en 1999, le sommet européen d’Helsinki confirmer qu’elle avait  bien vocation à candidater à l’Union Européenne, l’idée de réviser la Constitution de 1982, voire même de la remplacer par un nouveau texte fondamental, était l’objet d’un relatif consensus. Ayant eux-mêmes été victimes du coup d’État de 1980, les partis laïques n’étaient pas opposés à une remise à plat du cadre constitutionnel mis en place en 1982.  Pour que leurs leaders historiques puissent à nouveau participer à la vie politique, il avait d’ailleurs fallu réviser une première fois la Constitution, en 1987. Et par la suite, après leur retour au pouvoir dans les années 90, ces partis avaient conduits plusieurs révisions constitutionnelles à leur tour. De façon significative, en janvier 2001, l’Union des Barreaux d’Avocats de Turquie avait organisé une conférence internationale, dont l’objet principal était à la fois de faire le bilan du constitutionnalisme turc et de réfléchir à son avenir, dans le contexte des exigences de réformes, liées à l’ouverture prochaine de négociations d’adhésion avec l’UE. Cette aspiration profonde au changement constitutionnel avait fini par déboucher sur la très importante révision du 17 octobre 2001, qui avait vu le gouvernement laïque de Bülent Ecevit procéder à un toilettage méticuleux de la deuxième partie de la Constitution relative aux droits de l’homme, tout en réduisant le Conseil de Sécurité National, ce « gouvernement-bis » contrôlé par la hiérarchie militaire, au statut d’instance consultative.

Pourtant, l’arrivée au pouvoir de l’AKP après sa large victoire aux élections législatives de novembre 2002 va changer la donne. Disposant d’une majorité absolue des sièges à l’Assemblée nationale, la formation politique de Recep Tayyip Erdoğan et d’Abdullah Gül, issue de la mouvance islamiste, a tout pour inquiéter le camp laïque et l’establishment politico-militaire dont la seule consolation, à l’issue de ces élections, a été de constater que le nouveau parti majoritaire ne dispose pas de la majorité renforcée des deux tiers, qui lui permettrait de réviser la Constitution. Ce changement politique majeur va remettre en cause le consensus qui s’était établi autour de l’idée de réforme constitutionnelle.

La question constitutionnelle est néanmoins mise en sourdine pendant la première législature de l’AKP (2002-2007). Après le sommet européen de Copenhague qui, en décembre 2002, a décidé de repousser au mois de décembre 2004 la décision définitive d’ouvrir des négociations avec Ankara, la grande affaire est alors, pour la Turquie, de satisfaire aux exigences de Bruxelles, afin de recevoir une réponse positive lui ouvrant la voie des négociations. À cet égard, l’effort majeur, qui reste à fournir, n’est pas de nature constitutionnelle (la révision de 2001 ayant accompli l’essentiel) mais de nature législative, avec l’adoption des fameux paquets d’harmonisation qui, en particulier dans le domaine du droit civil et du droit pénal, doivent permettre à la Turquie de se mettre en règle avec les standards européens. Une révision constitutionnelle sera certes réalisée en 2004, mais elle portera essentiellement sur des sujets bénéficiant d’un relatif consensus (abolition de la peine de mort, supériorité des normes internationales humanitaires sur la loi nationale… ) au sein de la société politique. En outre, au cours de cette première législature, le gouvernement de l’AKP s’attache à éviter les sujets qui peuvent provoquer des tensions, notamment ceux qui appellent une modification de l’ordre constitutionnel. Ainsi, pendant cette première expérience gouvernementale, la levée de l’interdiction du port du voile à l’Université, revendication emblématique du mouvement islamiste turc depuis les années 80, reprise par l’AKP pendant sa campagne électorale de 2002, sera-t-elle prudemment omise.

La question constitutionnelle va pourtant ressurgir à la fin de cette législature, en avril 2007, à l’occasion des élections présidentielles. Pour empêcher l’AKP de s’emparer de la présidence de la République, l’establishment laïque oppose en effet une interprétation bien particulière de la Constitution. L’article 102 de la Constitution, dans sa version initiale prévoit que, pour être élu au premier ou au second tour, un candidat à la présidence de la République doit obtenir la majorité des 2/3 au sein du parlement (soit 367 députés), la majorité absolue étant suffisante au troisième et quatrième tours. Mais pour bloquer l’élection probable d’Abdullah Gül au troisième tour, l’AKP n’ayant qu’une majorité absolue au parlement, les constitutionnalistes de l’establishment exigent qu’un quorum de présence égal au 2/3 des membres du parlement soit atteint, dès la tenue du premier tour. Ainsi, lorsque ce dernier a lieu, le 27 avril 2007, le parti kémaliste (CHP – Cumhuriyet Halk Partisi – Parti Républicain du Peuple) boycotte l’élection pour éviter que cette exigence de quorum soit respectée et forme un recours devant la Cour constitutionnelle contre la tenue de l’élection. Le 6 mai 2007, la Cour annule le 1er tour des présidentielles, provoquant la tenue d’élections législatives anticipées, car le parlement n’est pas en mesure d’élire un nouveau président.

La crise constitutionnelle est de fait lancée, car l’annulation du 1er tour de l’élection présidentielle inaugure un processus où la norme constitutionnelle et les procédures juridictionnelles auxquelles elle peut donner lieu, deviennent l’obstacle privilégié que l’establishment laïque oppose aux ambitions politiques et aux réformes de l’AKP. Dès lors, pour le parti gouvernemental, changer de Constitution, ou en tout cas modifier le texte fondamental existant, va devenir de plus en plus un objectif central et incontournable. Dès le mois de mai 2007, dans le sillage de l’annulation du 1er tour de l’élection présidentielle, l’AKP riposte par un projet de révision constitutionnelle, qui précise les règles du quorum parlementaire, modifie le mode d’élection du président de la République (en le faisant élire au suffrage universel direct), raccourcit la durée de son mandat (de 7 à 5 ans) ainsi que celle du mandat parlementaire (de 5 à 4 ans). Cette révision ne peut être adoptée avant les élections législatives anticipées du 22 juillet 2007, mais ces dernières ayant sensiblement transformé la composition du parlement, le nouveau boycott des députés kémalistes ne peut empêcher le déroulement des élections présidentielles qui voient l’élection d’Abdullah Gül au troisième tour de scrutin. Pourtant, si la crise présidentielle s’achève, la crise constitutionnelle ne fait que commencer…

Fort de la légitimité que lui donne sa large victoire de juillet 2007, le gouvernement de l’AKP reconduit par les élections annonce l’adoption prochaine d’une « Constitution civile », qui doit mettre un terme à l’imbroglio provoqué par la Constitution (militaire) de 1982 et les interprétations que l’establishment politico-militaire a pu en faire. Dès le mois de septembre 2007, une commission d’experts, présidée par le prestigieux constitutionnaliste Ergun Özbudun, rend une première mouture de la prochaine Constitution. L’affaire doit aller assez vite, le gouvernement évoque une adoption du nouveau texte, au cours du premier semestre 2008. Mais, au fil des semaines, le projet se révèle ambigu pour plusieurs raisons.

En premier lieu, alors même qu’il se propose d’élaborer un nouveau texte constitutionnel, le gouvernement continue à réviser la Constitution de 1982. Ainsi la révision lancée en mai-juin 2007, en réponse à l’annulation du premier tour des présidentielles par la Cour constitutionnelle, est adoptée par référendum, le 21 octobre 2007. Ce référendum ratifie des modifications substantielles de la Constitution. D’une part, en prévoyant l’élection du chef de l’Etat au suffrage universel, la révision effectuée peut encourager une évolution du régime parlementaire turc vers un système semi-présidentiel à la française. D’autre part, le raccourcissement de la durée des mandats présidentiel et parlementaire, fait peser un doute sur la durée effective des mandats du président et du parlement qui viennent d’être élus.

En second lieu, le projet de « Constitution civile » provoque un débat sur la laïcité (devenir des quatre premiers articles intangibles de la Constitution de 1982 établissant notamment les principes de la République laïque, pertinence du maintien des cours de religion obligatoire à l’école prévus par l’article 24, levée de l’interdiction du voile dans les universités établie par une décision de la Cour constitutionnelle remontant à 1991). Ces débats finissent par déboucher, au début de l’année 2008, sur une nouvelle révision de la Constitution de 1982 pour autoriser le port du voile à l’Université. Cette révision est néanmoins annulée par la Cour constitutionnelle, au mois de juin 2008, pour atteinte au principe de laïcité.

En troisième lieu, loin d’encourager l’avènement d’un consensus, les premières péripéties auxquelles donne lieu le projet de « Constitution civile » débouche en réalité sur une poursuite de la polarisation politique initiée par la crise présidentielle de 2007. En riposte au lancement de la révision constitutionnelle visant à lever l’interdiction du port du voile dans les universités, l’establishment laïque lance une procédure pour faire dissoudre l’AKP par la Cour constitutionnelle, qui n’échoue que de justesse à la fin du mois de juillet 2008.

En réalité, les débats sur le projet de « Constitution civile » illustrent la difficulté qui a toujours été celle de trouver un consensus sur la question constitutionnelle en Turquie ; une absence de patriotisme constitutionnel, dirait Jürgen Habermas. Toute la difficulté vient du fait qu’à la base, la norme constitutionnelle est instrumentalisée par les différents protagonistes des débats auxquels elle donne lieu. Loin d’être un outil de protection des droits fondamentaux, la référence de la citoyenneté ou la garante de la séparation des pouvoirs, elle a été conçue à l’origine pour protéger la place dominante de l’establishment politico-militaire dans le système politique. En un sens, elle est avant tout l’émanation même d’un constitutionnalisme sécuritaire qui permet d’encadrer le libre jeu de la démocratie. Ainsi, l’establishment politico-militaire invoque la laïcité et la démocratie pour s’opposer aux révisions constitutionnelles et aux réformes,  ou pour faire dissoudre les partis politiques qui tentent de les promouvoir, mais en réalité c’est un ordre établi qui fait, de l’armée et de ses alliés, un acteur politique légitime qu’il défend. Face à lui, tout en en appelant à un nouveau pacte constitutionnel susceptible d’assurer un consensus, le gouvernement de l’AKP recherche souvent des succès tactiques immédiats. Dès lors, plus qu’un débat politique entre majorité et opposition, la question constitutionnelle provoque un conflit frontal entre le parti majoritaire soutenant le gouvernement et une partie de l’appareil d’Etat (armée, haute administration, hiérarchie judiciaire).

Cette confrontation place le pouvoir judiciaire au cœur de la polarisation politique turque qu’elle entretient. Alors même que l’armée, qui s’était beaucoup engagée en 2007 pour essayer d’empêcher l’élection du président Abdullah Gül (publication d’un mémorendum au soir du premier tour des élections présidentielles), semble définitivement sur la défensive depuis les débuts de l’affaire «Ergenekon». Les Hautes Cours (Cour de Cassation, Conseil d’Etat, Cour constitutionnelle) sont devenues les agents privilégiés de l’establishment dans ses efforts d’endiguement des initiatives gouvernementales visant à remettre en cause le constitutionnalisme sécuritaire. Mais ce phénomène est complexe car le pouvoir judiciaire n’est plus l’apanage du seul establishment. La magistrature turque est désormais divisée. Une partie des juges et des procureurs sont en effet bien décidés à mettre un terme à l’emprise de l’establishment kémaliste sur l’appareil d’Etat. L’affaire « Ergenekon » voit notamment une partie de la justice dénoncer les basses manœuvres de l’autorité militaire et ses atteintes à l’Etat de droit. Dès lors, la détention du pouvoir judiciaire est devenue l’enjeu principal de la polarisation politique qui oppose le gouvernement à l’establishment laïciste. La guerre des « petits juges » contre l’armée et contre l’autorité des hautes cours se place au cœur de la vie politique turque, en reléguant les débats sur la « Constitution civile » au second plan. Ce faisant, la question de la détention du pouvoir judiciaire est devenue à son tour une question constitutionnelle majeure.

L’année 2008 et ses développements mouvementés (tentative de révision pour lever l’interdiction du port du voile, affaire « Ergenekon » et ses multiples vagues d’arrestations, procédure de dissolution de l’AKP devant la Cour constitutionnelle…) ont eu raison du projet de « Constitution civile ». Le rapport d’évaluation sur la candidature de la Turquie rendue en novembre 2008 par la Commission européenne en prend acte, en reprochant sa timidité au gouvernement en matière de réformes fondamentales.

Alors même que les élections locales de mars 2009 se profilent, le gouvernement commence à évoquer un projet constitutionnel plus modeste qui consisterait en une révision de la Constitution de 1982. Cette évolution tend à donner à l’entreprise de réforme constitutionnelle gouvernementale une dimension de plus en plus tactique. En effet, on a l’impression qu’il s’agit désormais d’aller à l’essentiel, à savoir : mettre l’AKP à l’abri d’une nouvelle menace de dissolution, tout en limitant la toute puissance des Hautes Cours et de la hiérarchie judiciaire. En avril 2009, pour la première fois, Recep Tayyip Erdoğan évoque un projet de révision de la Constitution scindé en deux paquets qui seraient présentés au parlement. Mais le contenu de cette réforme reste encore flou et, en tout état de cause, pendant la seconde moitié de l’année 2009, cette annonce est supplantée par le processus gouvernemental d’ouverture démocratique, qui se propose de résoudre politiquement la question kurde, et par les multiples complots militaires dévoilés dans le sillage de l’affaire « Ergenekon » (plan « Cage », plan d’action contre la réaction, plan « Balyoz »… ).

Ce n’est qu’en février 2010 que le premier ministre turc annonce enfin une révision constitutionnelle limitée, centrée sur les réformes de la justice et de la procédure de dissolution des partis politiques. Cette révision constitutionnelle modeste mais pragmatique semble motivée par plusieurs raisons.

Le gouvernement entend d’abord rompre le cercle vicieux qui l’a vu lancer, à plusieurs reprises, des initiatives spectaculaires qui ont rapidement avorté ou déçu (port du voile, ouverture kurde, reconnaissance des droits des alévis, amélioration du sort des minorités non musulmanes, protocoles avec l’Arménie…). En Turquie, ces coups d’épée dans l’eau donnent une impression d’impuissance gouvernementale, tandis qu’à Bruxelles, ils semblent confirmer que l’AKP a définitivement arrêté les réformes de fond. Le 7 février 2010, le président Abdullah Gül résume bien, à cet égard, la situation, en déclarant que l’Assemblée nationale, dont la représentativité est particulièrement forte, a laissé passer « une chance historique de réviser la Constitution ».

On peut penser que le gouvernement souhaite, par ailleurs, affaiblir la menace permanente que constituent pour lui les initiatives de la hiérarchie judiciaire. Si en 2008, le procureur général de la Cour de cassation a lancé une procédure de dissolution contre l’AKP, en 2009, le Conseil supérieur de la magistrature a plusieurs fois tenté d’influer sur des affaires judiciaires en cours, impliquant des militaires, en nommant ou en mutant des magistrats, et, en janvier 2010, la Cour constitutionnelle a annulé la réforme du Code de procédure pénale qui avait soumis la justice militaire à la justice de droit commun, après la révélation, en juin 2009, d’un complot destiné à discréditer le gouvernement (« le plan d’action contre la réaction »).

Enfin, il probable que le gouvernement est aussi guidé par des raisons de pure opportunité politique. L’aboutissement de cette révision constitutionnelle, qui a de forte chance de se faire par le biais d’un référendum, lui permettrait de remporter une nouvelle victoire sur l’establishment, avant les prochaines élections législatives qui devraient se tenir en juillet 2011.

La réforme a finalement été présentée par le gouvernement au Parlement, le 22 mars 2010. L’examen de son contenu fait apparaître trois types de dispositions. Les premières sont à dimension fortement symbolique, comme la révision de l’article transitoire 15 de la Constitution (qui empêchait le jugement des auteurs du coup d’Etat de 1980), la possibilité de faire juger les autorités militaires suprêmes par une Haute Cour civile ou la réforme de la procédure de dissolution des partis politiques. Les secondes, qui constituent le corps de la réforme, concernent exclusivement le pouvoir judiciaire, en particulier la composition du Conseil supérieur de la magistrature et celle de la Cour constitutionnelle. Il s’agit en l’occurrence de réduire la toute puissance de la hiérarchie judiciaire et de mettre un terme à la « juristocratie » qui s’est souvent manifestée depuis 2007. Enfin, les dernières, beaucoup plus hétérogènes, sont sensées élargir le champ de la révision et lui donner une dimension plus citoyenne. Elles prévoient notamment la création d’un Ombudsman, la protection de l’enfance, la parité et l’égalité des sexes ou les droits des fonctionnaires.

Alors même que des voix s’élèvent dans la société civile pour réclamer un débat citoyen sur la question constitutionnelle et l’élaboration d’une véritable « Constitution civile », la révision constitutionnelle en cours a relancé la polarisation politique à laquelle on a assisté depuis la crise présidentielle de 2007. Certes, l’opposition parlementaire s’est exprimée. Le CHP a annoncé qu’il s’opposerait à une révision constitutionnelle par laquelle le gouvernement entend, selon lui, mettre la main sur la pouvoir judiciaire. Le MHP a demandé que ce projet soit repoussé au lendemain des prochaines législatives, tandis que le nouveau parti kurde BDP (Barış ve Demokrasi Partisi – Partie pour la Paix et la Démocratie) soumettait son soutien à la révision gouvernementale, à l’adoption d’une réforme du mode de scrutin législatif (suppression notamment de la barre de 10% nécessaire au niveau national pour avoir une représentation parlementaire). Pourtant, comme on pouvait s’y attendre, c’est la hiérarchie judiciaire, qui est apparue comme l’adversaire le plus résolu de cette réforme gouvernementale, confirmant que la caractéristique du débat politique turc est bien de se dérouler entre un pouvoir civil détenu par le gouvernement et sa majorité, d’une part, et un pouvoir d’Etat, en l’occurrence incarné par les Hautes Cours.

Ces trois dernières années d’imbroglio constitutionnel permettent en réalité d’évaluer le degré de gouvernance démocratique de ce pays et de cerner l’une des lacunes principales de celle-ci.

Si, en Turquie, le pluralisme politique et la tenue régulière d’élections libres sont acquis depuis le milieu du 20e siècle, l’inachèvement du constitutionnalisme illustre la difficulté à établir une charte politique de règles communes acceptées par tous. Depuis le coup d’Etat de 1961 et plus encore, après les interventions militaires de 1971 et de 1980, l’ordre constitutionnel a le plus souvent été le vecteur d’un encadrement de la société et de la démocratie turques par un establishment reposant principalement sur l’armée et la hiérarchie judiciaire. Les crises constitutionnelles successives, qui se sont manifestées depuis 2007, ne sont pas autre chose que la contestation du constitutionnalisme sécuritaire qui soutient un système politique moribond dont cet establishment était l’acteur central.

Mais, si l’instrumentalisation de la Constitution par l’establishment politico-militaire semble vivre ses derniers feux, la mise en place d’un ordre constitutionnel civil est en revanche loin d’être acquise. La révision constitutionnelle en cours, qui a succédé au projet de « Constitution civile » apparaît trop comme un texte de circonstance, dominé par des contingences politiques immédiates, au moment même où les mutations politiques et sociales récentes (démilitarisation du système politique, ouverture kurde, revendications alévies, approfondissement de l’État de droit…) appellent une réforme plus ambitieuse.



Liste des références bibliographiques

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Sites Internet :

Blog de l’Observatoire de la Vie Politique Turque (OVIPOT) : http://ovipot.blogspot.com/

Turquie européenne : http://turquieeuropeenne.eu/



Pour citer cet article


Marcou Jean. L’imbroglio constitutionnel en Turquie (2007-2010). Signes, Discours et Sociétés [en ligne], Actes du colloque Nantes-Galatasaray, 16 mai 2010. Disponible sur Internet : http://www.revue-signes.info/document.php?id=1519. ISSN 1308-8378.




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Revue électronique internationale publiée par quatre universités partenaires : Galatasaray (Istanbul, Turquie), Ovidius (Constanta, Roumanie), Turku (Finlande) et Nantes (France) avec le soutien de l'Agence universitaire de la Francophonie (AUF)
ISSN 1308-8378